Incentivos positivos para redução de emissão

Estudo do GVces para o Ministério da Fazenda analisa possíveis interfaces entre incentivos positivos (tributários e creditícios) e programas de relato de emissões de gases de efeito estufa (GEE) 28/08/2015
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A construção de uma economia de baixo carbono exige a criação ou adaptação de instrumentos econômicos e financeiros existentes, de forma a compatibilizar os objetivos da política de clima com os princípios e diretrizes das demais políticas públicas. Neste caso, o objeto de estudo para analisar essa compatibilização foi o sistema tributário e as políticas de incentivo creditício.
   
Em 2014, o programa Política e Economia Ambiental do GVces desenvolveu para o Ministério da Fazenda um estudo sobre as possíveis interfaces entre incentivos positivos – tributários (como isenções, reduções de alíquota, créditos presumidos, etc.) e creditícios (financiamento público) – e programas de relato, que definem regras de monitoramento e verificação de emissões. Em específico, esta pesquisa buscou entender de que forma esses programas podem ser empregados em avaliações de desempenho de ações que, por meio de incentivos concedidos, visam obter uma redução de emissões de GEE.    
 
A análise sobre incentivos tributários abrangeu, especificamente, os seguintes tributos federais: Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Cide Combustíveis e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Na análise tributária, enfocou-se a função extrafiscal dos tributos, já que permite o atingimento de finalidades não arrecadatórias, podendo induzir comportamentos compatíveis com uma economia de baixa emissão de GEE. A análise sobre incentivos creditícios teve seu foco nos mecanismos de financiamento administrados por instituições financeiras públicas, com especial atenção para a atuação do BNDES.    
 
A pesquisa abordou, separadamente, três importantes setores da economia brasileira: energia, indústria e agropecuária. Tal abordagem baseia-se no foco de incidência dos três tributos analisados: propriedades rurais (ITR), produtos industrializados (IPI) e combustíveis (Cide). Além disso, por meio de estimativas de emissões de GEE produzidas pelo Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), é possível notar uma mudança no perfil das emissões brasileiras, que apontam um crescimento na participação da energia, processos industriais e da agropecuária, no total de emissões do País. 
 
As principais conclusões do estudo foram, por setor:   
 
ENERGIA
A Cide Combustíveis, por possuir importantes características extrafiscais, pode ser empregada como um dos componentes de estratégias de redução de emissão no setor dos transportes. Levando em consideração que as alíquotas da Cide podem ser definidas com base em um conjunto de critérios, é possível adotar alíquotas distintas por combustível, utilizando como um dos critérios a emissão de GEE. As alíquotas da Cide podem ser ajustadas de acordo com a intensidade carbônica dos combustíveis líquidos sobre os quais incide o Tributo, com base numa Avaliação de Ciclo de Vida (ACV). Assim, por meio de uma ACV, é possível obter um valor mais próximo das emissões reais do combustível, já que abrange o total de emissões que decorrem da produção e uso da fonte energética.     
 
 
INDÚSTRIA
Mantidos os critérios de essencialidade, é possível reduzir alíquotas do IPI até zero ou majorá-las até trinta pontos percentuais, para atingir objetivos de política econômica ou corrigir distorções. Tal condição permitiu que o IPI assumisse um forte caráter extrafiscal, sendo utilizado diversas vezes para incentivar setores industriais específicos. O IPI é um imposto de incidência não cumulativa, o que faz com que incentivos por meio de redução de alíquota tenham pouco ou nenhum efeito sobre os custos de produção, caso sejam direcionados a insumos intermediários. Com efeito, observa-se que a maior parte dos incentivos de IPI é direcionada a produtos finais, onde o incentivo efetivamente tem impacto sobre o custo de produção e no preço final ao consumidor. Isso faz com que o programa de relato tenha de se adequar às fontes de emissão de GEE que serão cobertas pelo incentivo, podendo-se incluir emissões que ocorrem durante o processo produtivo e emissões que ocorrem durante a utilização do produto.   
 
De qualquer modo, as alíquotas do IPI podem ser diferenciadas conforme o volume de emissões de GEE associadas ao produto, que deverão ser mensuradas e verificadas, porém no primeiro caso (em que são consideradas emissões durante o processo produtivo), na medida em que as emissões distribuem-se em diversas etapas da cadeia produtiva, o programa de relato pode tornar-se mais complexo.     
 
 
AGROPECUÁRIA
Dentre os desafios a serem superados para que o ITR possa efetivamente ser utilizado para concessão de incentivos, é possível destacar: a ausência de cadastros com foco na atividade (ao invés da propriedade), a complexidade em termos metodológicos para o monitoramento do estoque de carbono no solo e a fiscalização. Tais desafios evidenciam a dificuldade para o uso do ITR como um instrumento de incentivo tributário, ao menos, em um cenário de curto (e médio) prazo. Uma vez superados esses problemas, é possível considerar cenário em que a Secretaria da Receita Federal (SRF) e o MAPA (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) colaborem na construção e operação de um programa de incentivos, com adesão ao programa ocorrendo por meio da Declaração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (DITR) e o relato de informações podendo ser realizado, por exemplo, no âmbito da PGA (Plataforma de Gestão Agropecuária). Cabe notar que, devido ao fato gerador do ITR incidir na propriedade rural, uma estratégia para concessão de incentivos para a pecuária (bovina de corte) deve também contemplar outros tributos de forma a incentivar o melhor manejo dos animais e o seu abatimento precoce e, assim, abarcar todas as fontes de emissão do setor.